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矿业权制度与实务探析
出处:国际互联网 日期:2007-5-24 15:34:00  浏览:891
矿产资源是经济社会发展进步的重要物质基础,在整个国民经济中,矿业处于重要的产业地位,当代社会95%以上的能源、80%以上的工业原料均取自矿产资源,因而矿产资源的开发是现代工业社会赖以生存和发展的前提。前不久,中央明确要求全面开展整顿和规范矿产资源开发秩序工作,国土资源部已将这项工作列为今年的工作重点。      

  中国矿产资源蕴藏量巨大,全国资源改革产生正在逐步深化,而进一步完善我国矿业权相关法律制度,无论是对于保护其民事主体利益、维护合法的交易安全,还是对于保障市场经济的良性发展、维护矿业秩序、促进矿业发展都有着十分重要的特殊意义。

  一、矿产资源的概念、特征内容及其所有权性质

  1、矿产资源是指由地质作用形成的、具有利用价值的呈固态、液态、气态的自然资源。按用途、物理性质和化学性质可划分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产等四大类。

  2、其法律特征为,依据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国矿产资源法》及相关法律法规规定,煤矿资源属国家所有,国家是矿产资源所的权唯一的主体;其客体矿产资源为禁止流通物。

  3、矿产资源的内容,包括占有、使用、收益和处置,这是国家制定矿产资源管理制度的基础。

  而矿产资源开发管理是指国务院国土资源部门为维护矿产资源国家所权益和采矿权人的合法权利,维护矿业秩序,对在我国境内开采矿产资源的活动,依法进行统一登记管理的行为。主要的权利就是设定采矿权资格、条件界定采矿权人的权利义务。

  二、矿产资源的使用权――矿业权的法律概念、内容及性质

  矿产资源的使用权是从其所有权派生出来的他物权,享有矿产资源的部分权利,包括占有、使用、收益等项权利。而矿产资源的使用权与所有权分离,是国家制定的矿产资源管理制度原则;矿产资源的使用权分为探矿权和采矿权,统称为矿业权,这是法律上的概念。

  (一)采矿权的概念、取得的方式及转让

  1、采矿权的概念

  依据《中华人民共和国矿产资源法》实施细则第六条规定:“采矿权是指在依法取得采矿许可证规定的范围内开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”适用于不动产法律法规的调整原则。从这一定义可以看出,采矿权是具有一定经济利益的财产权利,属物权范畴,受物权法调整。这一点在我国目前的立法上也得到认可,国土资源部颁布的法律性文件对此予以确认。《中华人民共和国矿产资源法》(修正)第五条规定:“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。”现以采矿权为主作以下剖析。

  2、采矿权取得方式

  (1)行政审批方式 探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权,提交法定材料委托法定评估机构并经确认缴纳相关费用取得采矿许可证。申请人成为采矿权人。

  (2)招拍挂方式

  主要是对国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地、采矿权灭失的可供开采的矿产地,和主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产,采取矿业权招标、拍卖和挂牌公告方式并按有关规定签订确认书和矿业权出让合同,同时在约定期限内办理登记手续。具体到山西省在2003年出台了也《山西省矿业权公开暂行规定》,对此作出了相应的规定。

  (3)矿业权市场方式(二级市场)

  指的是从采矿权市场购买受让采矿权,从而拥有采矿权利的一种方式,但必须签署采矿权转让合同、履行转让变更登记行政程序。这里的购买人(受让人)就成为采矿权申请人,当然必须符合采矿权申请人的资质要求。包括:买受;转让变更采矿权(具体阐述见后)。

  (4)合作开采方式

  是合作方向矿业企业融资,从而参与矿产资源开采而按投资比例获取开采收益的一种方式。但要注意有两点,一是合作开采组建为新的矿业企业,则应转让变更采矿权;二是合作开采不组建成新的矿业企业,不需转让变更采矿权,但应备案合作开采协议。

  (5)矿业资本市场方式

  指的是运用资本市场从矿产资源开发获取利益的一种方式。其具有不直接参与矿产资源开采活动的显著特点。有两种形式

  其一:购买矿业股份,不需要转让采矿权。当然这里的股份不指控股,因为以控股方式非法转让采矿权而不经主管部门审批是违法的,所以在购买法定控股以下股份的也就不会存在采矿权的转让问题了。

  其二:购买兼并重组矿业企业,应转让变更采矿权。

  (二)采矿权人的权利、义务

  1、采矿权人的权利,依法对其采矿权享有占有、使用、收益和处分权。依据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十条规定:“采矿权人享有以下权利:

  (1)按照采矿许可证规定的开采范围内和期限内从事开采活动;

  (2)自行销售矿产品,但是国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品除外;

  (3)矿区范围内建采矿所需的生产和生活设施;

  (4)根据生产建设的需要依法取得土地使用权;

  (5)法律法规规定的其他权利。”

  笔者认为这里的其他权利就包括了依法转让采矿权及采矿权不受侵犯的权利。

  2、采矿权人的义务,即享有与权利对等的义务。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十一条采矿权人主要义务包括:

  (1)在批准的期限内进行矿山建设或者开采;

  (2)有效保护、合理开采、综合利用矿产资源;

  (3)依法缴纳资源税和矿产资源补偿费;

  (4)遵守国家有关劳动安全生产、水土保持、土地复恳和环境保护的法律法规;

  (5)接受地质矿产主管部门和有关主管部门的监督管理,按规定填报矿产储量表和矿产资源开发利用情况统计报告。”

  (三)采矿权的变更和转让

  依据《中华人民共和国矿产资源法》(修正)第6条二款的规定“需变更采矿权主体的,经依法批准可以将采矿权转让他人开采。”由此可见,法定条件下,采矿权是可以转让的。

  1、已经取得采矿权的矿山企业转让采矿权的前提是

  依据《中华人民共和国矿产资源法》(修正)第六条及《探矿权采矿权转让管理办法》第二条对于探矿权和采矿权转让前提作如下规定:“

  (1)矿权人在完成规定勘查投入后,经批准可转让采矿权;

  (2)矿山企业合并、分立、与他人合资、合作经营,

  (3)因企业资产出售及有其他变更企业资产产权的情形而需变更采矿权主体的。”

  以上几种转让采矿权及变更采矿权人主体的情形均须依法获得批准,并且不得以任何其他形式非法转让,否则其转让行为无效。国务院《探矿权采矿权转让管理办法》15条规定:“以承包等方式擅自将采矿权转让他人经营采矿的,由地矿部门责令改正,没收违法所得”。国土资源部《采矿权出让管理暂行规定》第38条“采矿权人不得将采矿权以承包方式转给他人开采经营”省国土资源厅、省煤炭工业局[2003]86号文件“二、任何煤炭企业不得私自转让采矿权(包括控股)以入股、兼并、收购、联合、重组改制等形式变更控股权的,必须办理采矿权转让变更登记手续,并办理煤炭生产许可证变更手续。核准以承包控股转卖等形式转让的,认定是违法行为,是对采矿权和四、禁止在未经省国土资源厅和省煤炭工业局批准的情况下以承包、出租、托管等名义转让采矿权和经营权,违者按非法转让采矿权和煤炭生产许可证依法办理。”前面的国家法律、行政法规和地方性规章制度均从采矿权与经营权统一的前提下,将采矿权、经营权未经依法审批而转让的确认为是非法转让。故依照《合同法》及《民法通则》有关规定“订立合同及民事行为须符合国家法律法规的规定”而《合同法》44条同时规定“法律行政法规规定应当办理批准登记等手续生效的依其规定。”52条(五)“违反法律行政法规的强制性规定,合同无效。” 当前,我国采矿权的二级市场还没有充分培育,采矿权在平等主体之间的流转不很顺畅, 因而在矿业企业资源整合中,我们应排除非市场因素,让权利主体通过市场机制实现采矿权的合理、有序流转,不能借市场失灵、乱采滥挖、事故频发等理由而导致失灵,政府进行适度的干预。《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》已于2006年2月28日之日起施行。为今后的矿业资源整合提供了法律依据。

  2、已经取得采矿权的矿山企业转让采矿权的条件是:

  (1)矿山企业投入采矿生产满一年;

  (2)采矿权属无争议;

  (3)已按国家规定缴纳采矿权使用费、采矿价款、矿产资源补偿费和资源税;

  (4)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。

  这里在已取得采矿权后,因与‘他人’合资合作采矿而设立新企业的,可不受投入采矿生产满一年的限制。

  采矿权转让及主体变更符合以上前提、条件的,签订转让合同,经原发证机关办理变更登记手续,经批准转让采矿权的,转让合同自批准之日起生效。依据《中华人民共和国民法通则》及《中华人民共和国合同法》规定,“违反国家法律、行政法规规定,或当事人恶意串通,损害国家、集体或第三人利益的民事行为及签订的合同是无效合同;无效民事行为及无效合同自始无效。”然而在实践中,大部分矿山企业在既不符合法定转让采矿权前提、条件下,同时也不办理法定审批备案及变更手续,而仅以双方或几方一纸合同、协议就算完成了。有的是采矿权本身就有争议,尚未解决。尤其是现在联合办矿的情况居多,其中有个人与个人、企业与企业也有个人与企业、政府之间的联合,共同确定一个申办主体并取得采矿权,但采矿许可证上的法定登记权利主体往往只有一个,但也有的在采矿许可证上登记的采矿权人为联合一方并以(联办)标明,这种情况下联合各方均应是采矿权共有人,司法实践中,有部分人民法院也认定这一事实,但仅就这一权利的转让上存在不同的意见。

  一种意见认为,无论是转让采矿权还是承包煤矿,都应经过所有合作办矿人即共有权人的同意,这些共有权人在同等条件下有优先受让的权利,同时合同要经主管部门批准才能生效,并办理采矿许可证的变更登记手续。

  一种意见认为,共有权人或经营权共有权人其共有权利在许可证上记载的“采矿权人”与他人签订转让或承包合同之后,就从此丧失了共有权,即认定了转让合同不经审批就生效,以及对第三人善意取得做了认可并加以保护,同时对于共有权人对原权利也不具有获得物质受偿权。

  笔者认同第一种观点,既然认定了采矿权的共有,则其转让就无疑适用不动产转让的相关法律法规的规定,即第一、在转让这种共有权利时,须征得共有人的一致同意;同等条件下,共有人有优先权,其转让合同在依法经地矿主管部门批准后生效,并以此办理转让手续。依据最高院关于贯彻《通则》若干问题的意见89条的规定,“共有人对共有财产享有共同的权利,共有关系存续期间,部分共有人处分共有财产的,一般认定为无效。”第二、不动产不适用善意取得方式,并且从有的法院在取得采矿权人即“新采矿权人”中对其冠之以第三人,事实上这已经就是错误认识,因为第三人在法律上的概念就是,其权利是从无处分权利人或无完全分权人个取得的,这就充分说明在矿业权中,不经依法登记而转让采矿权,以及不经其他其有权利人同意并放弃,或以各种其他形式实质是对采矿权的非法转让行为是不承认其效力的。所以第一种观点无论是从法理上还是法律规定上,均符合事实也于法有据。

  现实中也有的纯粹是个人投资或个人与个人之间的合伙,但具体在实践中往往需要主观上认为矿产地的政府是当然的矿产主管部门,所以会冠以“某某(乡、镇)某某煤矿”,在采矿许可证上将本是个人或个人合伙的煤矿登记为乡办或集体企业,从而造成日后投资者及合伙人利益得不到有效的保障。依据法律规定国家允许公民合法开采煤矿,并对此给予保护,最高人民法院关于贯彻执行《通则》若干问题意见第49条“个人合伙或个体工商户虽经工商管理部门错误地登记为集体所有制企业但实际为个人合伙或个体工商户的应当按个人合伙或个体工商户对待。”所以明确真正的采矿权人也不单单是一个登记上的概念和问题。

  对于有些采矿权人在刚刚申请取得了采矿权许可证,但根本就没有能力投入生产,为此不到一年时间甚至马上转手将矿山‘转卖’;有的则以承包经营权方式将采矿权私自转让,更有的是以出租、托管方式或允许他人以入股、控股等变相转让采矿权,而又不经地矿主管部门批准,在合同或协议一方权利得不到保障,发生纠纷诉讼到法院时,往往理直气壮地认为有书面合同和协议在,一切都应按此办理,岂不知,如果采矿权的受让方从始至终就未取得采矿许可证,当然就不是合法的采权人。矿业权作为一种特殊的权利,它有着更为完善的法律制度来约制矿业权人,无论是在主体资质上还是在探矿权采矿权的转让上,都考虑到了矿产资源的这种规范有序的合理开采,保护生态等。所以不是什么人都能成为采矿权受让人,也不是仅一纸合同或仅经过乡(镇)、县一级政府的批准、批文就认为是合法的转让了,这是不对的。近年来,随着煤炭生产和销售形势的日益高涨,因煤矿企业转让而形成的纠纷也逐渐增多。但是由于煤矿企业在开采、生产、经营方面自身的一些特殊性,法律对煤矿企业转让方面也进行了一些特殊规定,正确理解和适用这方面的法律规定就成为正确审理因煤矿企业转让而形成的纠纷的关键。以上系本文笔者结合自己的司法实践,对该类纠纷谈的一些自己的看法,以便与大家共同探讨和提高。

  三、采矿权与经营权的关系――统一不可分离性

  1、经营权的概念

  经营权是指在工商核准登记的经营范围内从事合法的经营活动。我们这里以煤炭为例,《中华人民共和国煤炭法》第四十六条:“依法取得煤炭生产许可证的煤矿企业,有权销售本企业生产的煤炭。”

  2、采矿权与经营权的关系

  从煤炭生产经营的特定性出发,笔者这里所指的煤矿的经营权主体是指作为直接在矿山中从事并参与开采、销售矿产品,即煤矿企业或煤矿民事主体。前提首先须具备依法取得采矿权(即开采许可证),经地矿主管部门对其经营资质等各方面审核批准才依法享有了经营权,也就是说获得煤矿经营权的前提是依法享有采矿权,二者具有不可分性。前面谈到的山西省国土资源厅、省煤炭工业局[2003]86号文件:“四、禁止在未经省国土资源厅和省煤炭工业局批准的情况下以承包、出租、托管等名义转让采矿权和经营权,违者按非法转让采矿权和煤炭生产许可证依法办理。”因而在国家法律、行政法规和地方性规章制度中,均从采矿权与经营权统一的前提下,将经营权未经依法审批而转让的确定为非法。并且从《中华人民共和国矿产资源法》及其《实施细则》的立法上均考虑到了矿产资源的这种特定性和特殊性,采矿权人从法律上具备了开采和经营的能力,在维护资源的合法开采及自我约束上,均为其他合同民事主体不能比拟。如果允许任何一般民事主体均可作为煤矿经营权的主体,那么我们国家就不会以这么多法律强制性规范来约制了,而同时对于我国的矿产资源的开发也将会出现一种无序、破坏、混乱的局面。我们山西作为以煤炭生产为龙头支柱产业的内陆省,在这次全国性的整顿和规范矿产资源开发秩序运动中,也将面临新的挑战和机遇。原山西省国土资源厅厅长李永宏在去年全国国土资源厅局长会议讨论综述中说:“山西作了一些尝试:理顺矿业权和经营权的关系,实现两权统一。整合资源,推进几个小矿整合成一个大矿,不是机械化采矿就不让你生产。山西有3700多个煤矿,整合后争取控制在3000个以下。”大同市和阳泉市人民政府就已出台并实施了 “煤炭资源整合采矿权有偿出让”的方案,对于整合采矿权有偿出让的范围、方法步骤、适用条件、及采矿权有偿出让价款缴纳与分配、出让的时限及措施均作了更为详尽的规定,为今后煤矿采矿权出让及采矿权与经营权的统一提供了法律上的依据,也为这方面所出现的纠纷起了定纷止争的作用。

  山西省国土资源厅2006年第一批探矿权拍卖会于6月30日在太原成功举行。本次拍卖探矿权共计12处,成交10处,成交总额1415万元,超出起拍总价两倍多。这是继去年8月山西省首次采用公开市场运作方式推行采矿权和探矿权有偿拍卖之后的又一次大规模矿业权拍卖活动。这次以铁矿、铜矿和锰矿为主体的探矿权拍卖,引来投资者近百家。在竞标垣曲县历山镇铜口岭铜矿普查时,从起拍价40万元,一路升至610万元。现任山西省国土资源厅厅长张怀文在接受记者采访时表示,今后山西省还将对其他规模较大的矿业权进行拍卖。 

  四、资源的整合

  1、煤炭资源整合的概念

  于2006年2月28日起施行的《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》第五条规定,煤炭资源整合是指以现有合法煤矿为基础,对两座以上煤矿的井田合并和对已关闭煤矿的资源/储量及其它零星边角的空白资源/储量合并,实现统一规划,提升矿井生产、技术、安全保障等综合能力;并对布局不合理和经整改仍不具备安全生产条件的煤矿实施关闭。

  2、煤炭资源整合的的方式

  《办法》第六条煤炭资源整合可以采取收购、兼并、参股等方式。鼓励大中型企业参与煤炭资源整合,组建和发展大型企业集团。

  3、煤炭资源整合的的的条件及例外情形

  《办法》第七条有下列情形之一的煤矿(矿井),应当予以关闭,其资源参与整合:

  (一)主要产煤县核定生产能力9万吨/年以下的;

  (二)证照不全的;

  (三)经整改仍不具备安全生产条件的;

  (四)不具备采煤方法改革条件的;

  (五)不符合环保要求的;

  (六)布局不合理的。

  《办法》第八条有下列情形之一的煤矿,应当予以关闭,其资源不得参与整合:

  (一)风景名胜、文物保护区的;

  (二)重要水源地的;

  (三)城市规划区的;

  (四)交通枢纽区域的;

  (五)其它法律、法规规定的。

  《办法》第九条主要产煤县核定生产能力30万吨/年以下的煤矿不得整合已关闭煤矿和其它空白资源/储量。对于下组煤尚未整体开发的,不得进行整合。

  据悉,山西省一系列探矿权拍卖是国土资源部推进矿产资源有偿使用的试点行动。这表明今后矿产资源不再是“免费午餐”或“廉价午餐”。分析人士认为,以有偿转让为核心的我国矿产资源产权改革的正式启动,对于国家矿产资源价值的归位、提高矿产采收率以及遏制矿难的发生等都具有重要意义。

  采矿权有偿转让,不仅明晰了企业的产权,也让受让人吃了一颗定心丸,对今后的煤炭资源开发和利用有了长远规划,其必将在提高资源回收率,提高矿井抗灾能力上下功夫。作为山西“煤炭采矿权有偿使用”的试点城市,临汾市目前通过拍卖、转让等多种形式,对440座煤矿占有的11亿吨煤炭资源实行了有偿出让,收回价款16亿元;另一个试点城市吕梁已批准174对矿井的资源实行有偿转让,收回价款15亿元。而全市符合出让条件的400对矿井的采矿权出让工作已于2005年6月底结束,累计可收回80亿元。临汾市大致每个煤矿的保有储量都在1000万吨以上,那么矿主要想获得采矿权必须拿出上千万甚至上亿元巨资。除了过去拥有的经营权,他们还拥有了整块资源的使用权,责任主体意识加强,矿主们就要考虑改变过去的经营方式,改变短期行为,改变急功近利的思想,采取合理和科学的方法采煤,提高资源回采率,增加安全生产投入,以保证煤矿长远利益和最大利益。”

  据国土资源部副部长汪民介绍,长期以来,我国矿产勘查形势总体不容乐观。今后,国家将按照《国务院关于加强地质工作的决定》的要求,大力推进资源有偿使用制度,进一步完善矿业权有偿取得制度,完善矿产资源有偿开采制度。他说:“调整探矿权采矿权使用费、实行资源补偿费浮动费率政策等相关措施也将陆续出台。”汪民还表示,在完善矿业权有偿取得制度方面,国家将对勘查风险大、周期长、成功率低的矿产,探矿权取得主要遵循“申请在先”的原则。只要是没有他人登记的区块,就可以申请登记。找不到矿,风险自担;找到矿,采矿权归探矿权人,经批准可以开采,也可以转让,政府依法保护其权益不受侵犯。

  五、乡镇矿业经济发展的方向

  虽然作为乡镇可以以招拍挂、行政审批、合作开采等方式参与矿业开发活动,但笔者认为作为一个行政主体以不直接参与矿业开发为妥,然而可以有以下几种获得矿业利益的方式:

  1、为出资人,成立法人企业,以法人企业的名义来参与到矿业活动中,直接从矿产开发中或从转让采矿权中获取利益。

  2、从以为采矿业服务的经济行为来获得利益,比如从原材料的供应和初期打井巷工程等;

  3、加工矿业所需机械、掘进设备及为矿业权主体代购租赁以上设备中获得。

  以上仅是笔者就现实中矿业权所可能会触及到的一些具体问题作法律上的剖析,其中有笔者所办理过的具体个案,其目的在于结合今年对整个矿业市场的规范和整顿,进一步与相关矿业主管部门、地矿部门及矿业权主体甚至是有经营矿业构想的人士共同来探讨这方面的话题,达到严格执行法律规范;严格界定和规范各类矿业权的取得方式、政策界限;对越权、违规审批授予矿业权的,依法予以自律并纠正;严禁炒作矿业权,依法打击非法转让行为,这将有利于矿业市场的良性竞争,也是维护矿业权人和投资者合法权益的有利保障,对于禁止破坏性开采及无秩开采也是一个更为有效的遏制。从而依法维护煤矿投资者合法权益的规定,也符合法律规定。

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